醴陵創新推出“定量不定點”和“點狀用地”管理模式
煙花爆竹企業用地難題迎刃而解
【改革主題】
醴陵作為全國煙花爆竹主產區之一，95%以上的煙花爆竹企業分布在中心城區外。為加快建設全國煙花爆竹轉型升級集中區，2022年，醴陵市自然資源局創新工作思路，實行煙花爆竹企業用地“定量不定點”和“點狀用地”管理模式。允許企業在不突破規劃建設用地總規模、不突破剛性管控要素前提下，可動態優化調整建設用地，避免頻繁調整規劃，有效解決煙花爆竹企業用地難題。
【改革故事】
8月6日，位于醴陵市孫家灣鎮的湖南恒達煙花生產有限公司，重新布局建成的廠房煥然一新，工人忙著檢修設備，為9月復產做準備。
兩年前，這家企業曾因用地報批問題面臨停產。
“因安全生產整改要求和企業自身發展布局調整，煙花爆竹企業平均3年需對廠房布局進行調整。”恒達煙花董事長李艷平介紹，2022年，按照應急部門對安全生產的要求，恒達煙花廠區必須進行調整，“土地報批一直無法通過，這意味著工廠可能要停產。”
就在李艷平憂心忡忡時，一個用地新政出臺，問題得到解決。
煙花爆竹企業占醴陵違法用地70%以上
恒達煙花遇到的土地報批問題，醴陵煙花企業基本上都遇到過。
煙花爆竹產業是醴陵支柱產業之一。該市現有煙花爆竹企業176家，年生產總值約120億元，帶動10多萬人就業。
為滿足安全生產間距要求，煙花爆竹企業廠房建筑一般呈點狀分布，往往廠區范圍大，實際建筑占用面積小。按照“每3年一整改”要求，企業要調整原有建筑面積和建筑位置，導致企業用地頻繁出現與原審批范圍不相符的情況。
“這是煙花爆竹企業‘年年違法、年年調規、年年報批’的根本原因。”醴陵市自然資源局黨組書記、局長高開軍告訴記者，規劃調整、用地審批的審批級別高、程序復雜、費用較高，少數企業因審批難不惜違法用地，很大程度上制約行業發展。
統計顯示，此類違法用地占醴陵市違法用地70%以上。
“定量不定點”從政策上尋找突破口
怎樣才能破解煙花爆竹企業用地難題？
醴陵市自然資源部門決定從國家和省里的政策尋找突破口。
“國家和省里文件明確規定，對城鎮開發邊界以外，暫未編制村莊規劃，用于特色產業、特殊用途的空間區域，可作為特殊單元編制詳細規劃。”高開軍認為，煙花爆竹企業用地恰好可以作為特殊單元來處理。
國家政策沒有詳細的特殊單元管控標準，醴陵市“摸著石頭過河”。
2022年，醴陵市自然資源局深度調研煙花爆竹企業用地情況，針對企業在規劃、用地等方面存在的瓶頸問題，創新制定煙花爆竹企業用地特殊單元管控規則。
管控規則明確，對煙花爆竹企業用地實行“定量不定點”。
所謂定量，是指在特殊單元管控范圍內，明確企業建設用地指標總量；“不定點”則是指特殊單元管控范圍內，企業在不突破建設用地指標總量的前提下，可根據預留規劃指標結合實際需求開發建設。
也就是說，企業如需進行改建，在一定條件下可將存量建設用地退出復墾，驗收合格后，在同一項目范圍內的允許建設地塊，置換面積相同的建設用地。
“當然，開發建設和置換是有前提條件的。”醴陵市自然資源局工作人員張賽博介紹，首先，特殊單元管控范圍一經劃定不得隨意更改；其次，不能占用永久基本農田、生態保護紅線等禁止建設地塊，新占用地塊如涉及林地的，須先期辦理相關審批手續。
“管控規則主打一個彈性。”醴陵市規劃設計院副院長張文表示，以前用多少地就報批多少，現在會根據企業發展情況，規劃時預留一定的用地指標，保障企業未來發展需要。
“點狀用地”節約規劃用地指標5825畝
管控規則明確采用“點狀報批+點狀用地”模式。
點狀用地，簡單地說，就是將項目用地分為建設用地和生態保留用地，其中建設用地建多少供多少，企業僅需對建設占用面積進行用地報批，極大節約報批成本。
為簡化辦事程序，壓縮審批時間，醴陵市成立煙花爆竹企業用地保障服務工作專班，主動對接企業，聯合應急管理、環保、林業等部門采取集中辦公方式進行聯審，全面啟動一站式報批。
新政利好，受到企業好評。“新政出臺后，廠區整改用地審批很快就通過了，不但節約3個多月的時間，還省了400萬元報批費用。”恒達煙花董事長李艷平表示，煙花爆竹企業完善用地手續的積極性更高了。
醴陵市自然資源局一項報告顯示，管控規則實施后，平均每宗用地節省3個月以上調規時間，節約調規成本近10萬元，為企業降低60%以上的用地報批成本。截至目前，醴陵已有168宗煙花爆竹企業用地編制特殊管控單元詳細規劃，破解煙花爆竹行業工區用地難題近300個，幫助企業節約報批費用4.6億元。
企業以前調整廠區布局后，不動產證與建筑實際情況不符，很難申請到銀行貸款。新政策實行同步換不動產證，企業貸款難題有望迎刃而解。
中州煙花集團行政總監詹奉兵告訴記者，困擾企業近20年的用地報批問題終于解決，不動產證也正在辦理中。
盡管“點狀用地”是從煙花爆竹行業開始，但在實際操作中，醴陵市發現類似需求有很多。
比如，鄉村文旅項目，往往也是占地大、實際建筑面積小，極為適用“點狀用地”。
因此，管控規則明確“限地不限企”，即在城鎮開發邊界外（農村）用于特色產業、特殊用途的項目用地，均可參照執行。
官莊鎮大壩村悠然文化拓展項目，從選址到領取土地批單僅用4個月，實際報批面積較以前大幅減少，節約至少150萬元。
通過“點狀用地”，目前醴陵節約規劃用地指標5825畝，為后續鄉村振興項目、民生公益用地擴充了用地指標空間。
（文/廖義剛 李永亮 龍子怡）
【改革評說】
要敢于“摸著石頭過河”
湖南工業大學教授、株洲市規劃推薦官 趙先超
用地問題事關企業發展，更關系到地方營商環境好壞。
醴陵市自然資源部門立足實際，以困擾煙花爆竹企業多年的用地問題為導向，大膽地“摸著石頭過河”，創新作為，實施“定量不定點”和“點狀用地”管理模式，有效解決煙花爆竹企業長期違法用地、融資貸款難等問題，對于醴陵煙花爆竹產業發展意義重大。應為醴陵市自然資源部門的責任擔當、探索勇氣點贊。
可喜的是，除了煙花爆竹產業，醴陵市自然資源部門正積極探索新政適用的范圍，為旅游等更多產業靈活用地打開方便之門。
面對產業發展遇到的難題，醴陵市自然資源部門不是無所作為，不敢越雷池半步，而是在遵守法律法規的前提下，積極有為、主動作為，攻堅克難。事實上，隨著經濟社會發展，改革步入深水區，各種難題會接二連三冒出。碰到障礙不能束手無策、止步不前，應該大膽地探索，勇往直前。
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