先立后破 共識(shí)共為
全面落實(shí)零基預(yù)算改革任務(wù)
湖南省委副書記、省長(zhǎng) 毛偉明
深化零基預(yù)算改革，是黨的二十屆三中全會(huì)作出的重大部署，是一項(xiàng)事關(guān)國(guó)計(jì)民生的政治任務(wù)，是一場(chǎng)勇于刀刃向內(nèi)的改革攻堅(jiān)。湖南按照黨中央決策部署，將深化零基預(yù)算改革作為落實(shí)黨的二十屆三中全會(huì)的首批12項(xiàng)重點(diǎn)改革事項(xiàng)之一，提高政治站位，緊盯目標(biāo)任務(wù)，把握改革重點(diǎn)，全力抓好落實(shí)。
充分凝聚抓落實(shí)促落地的改革共識(shí)
預(yù)算體現(xiàn)黨和國(guó)家意志，服務(wù)保障黨和國(guó)家的重大方針、重大方略、重大決策、重大工作。零基預(yù)算改革是高效統(tǒng)籌、講求績(jī)效的制度安排，是有保有壓、能增能減的科學(xué)設(shè)計(jì)，必須深化認(rèn)識(shí)，進(jìn)一步凝聚促改革、抓落地的共識(shí)共為。
這是進(jìn)一步全面深化改革的重大部署。以習(xí)近平同志為核心的黨中央對(duì)預(yù)算管理改革工作作出了系列部署，尤其是黨的十八屆三中全會(huì)明確提出要“建立現(xiàn)代財(cái)政制度”，黨的二十屆三中全會(huì)更是明確要“深化零基預(yù)算改革”、并將其寫進(jìn)《決定》，充分體現(xiàn)了中央加力提速改革進(jìn)程、加速深化改革內(nèi)涵的鮮明態(tài)度。必須把思想和行動(dòng)統(tǒng)一到黨中央決策部署上來(lái)，以堅(jiān)決態(tài)度、堅(jiān)定信心推進(jìn)零基預(yù)算改革。
這是財(cái)政績(jī)效管理實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)提升。近年來(lái)，在黨中央、國(guó)務(wù)院的支持鼓勵(lì)下，全國(guó)各地都進(jìn)行了積極探索，積累了可學(xué)可鑒的改革經(jīng)驗(yàn)。去年，湖南在省級(jí)層面部署開展零基預(yù)算改革，按照“先定事、后定錢”原則，開展政策和資金“兩個(gè)清理”，統(tǒng)籌部門專項(xiàng)、跨部門、單位等三類資金，完善專項(xiàng)資金管理、預(yù)算執(zhí)行約束、預(yù)算績(jī)效管理、財(cái)會(huì)監(jiān)督等四項(xiàng)制度，改變了支出固化格局，打開了優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)、提高財(cái)政資金使用效益新局面。首先，控制了資金規(guī)模。全面梳理長(zhǎng)期存續(xù)、效益不高、交叉重疊的資金政策，全面清理省級(jí)100項(xiàng)重大專項(xiàng)，截至目前已壓減收回非重點(diǎn)非剛性支出76.7億元，預(yù)計(jì)全年可壓減100億元以上。其次，保障了重點(diǎn)需求。統(tǒng)一預(yù)算分配權(quán)，強(qiáng)化重點(diǎn)領(lǐng)域保障，將壓減的資金全部投入11大標(biāo)志性工程、“4×4”現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系、金芙蓉投資基金以及重大項(xiàng)目建設(shè)，今年省級(jí)財(cái)力用于“三個(gè)高地”建設(shè)資金達(dá)到156.2億元、比上年增長(zhǎng)33%，增強(qiáng)了大事要事保障能力。最后，創(chuàng)新了支出方式。以政府引導(dǎo)基金、貼息、擔(dān)保等新型支出方式，放大資金乘數(shù)效應(yīng)。比如，加快推進(jìn)省級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金“撥改投”，省級(jí)政府投資基金財(cái)政出資增加到240億元，引導(dǎo)撬動(dòng)社會(huì)資本形成千億級(jí)規(guī)模的金芙蓉基金。這些成功經(jīng)驗(yàn)，為進(jìn)一步推進(jìn)零基預(yù)算改革打下了良好基礎(chǔ)。
這是破解當(dāng)前財(cái)政難題的現(xiàn)實(shí)需要。黨的十八大以來(lái)，中央已連續(xù)12年實(shí)施積極的財(cái)政政策，適度擴(kuò)大財(cái)政支出規(guī)模，幫助地方緩解財(cái)政困難。剛剛召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出“要實(shí)施更加積極的財(cái)政政策”。應(yīng)該看到，近年來(lái)，地方財(cái)政受土地出讓收入下滑、化債等因素影響，預(yù)算緊平衡態(tài)勢(shì)明顯，迫切需要深化預(yù)算制度改革，增強(qiáng)預(yù)算統(tǒng)籌能力。首先，這是緩解收支矛盾的需要。近三年，湖南通過(guò)推進(jìn)財(cái)源建設(shè)，有效盤活國(guó)有“三資”，地方財(cái)政收入年均增長(zhǎng)1.7%、超過(guò)全國(guó)平均水平，但土地收入下降36.7%。與此同時(shí)，縣級(jí)“三保”、債務(wù)付息等剛性支出和重點(diǎn)領(lǐng)域資金需求持續(xù)增長(zhǎng)，財(cái)政長(zhǎng)期處于緊運(yùn)行狀態(tài)，亟需通過(guò)改革緩解這一壓力。其次，這是優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)的需要。在原來(lái)的“基數(shù)+增長(zhǎng)”預(yù)算編制模式中，一些部門單位“護(hù)盤子”“守基數(shù)”意識(shí)強(qiáng)烈，政策項(xiàng)目到期不清理退出，一定程度上固化了支出結(jié)構(gòu)，一些轉(zhuǎn)移支付增量資金僅占三成。
要適應(yīng)未來(lái)形勢(shì)的發(fā)展變化，就必須通過(guò)零基預(yù)算改革，實(shí)現(xiàn)支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。最后，這是保障增量支出的需要。當(dāng)前財(cái)政工作既要保民生防風(fēng)險(xiǎn)，又要穩(wěn)增長(zhǎng)促發(fā)展，尤其在新質(zhì)生產(chǎn)力培育、“兩重”“兩新”等政策承接，以及污染防治、鄉(xiāng)村振興等重點(diǎn)領(lǐng)域需要更多“真金白銀”投入，這些都必須通過(guò)零基預(yù)算改革向支出要財(cái)力、向“存量”要“增量”，增強(qiáng)資金保障大事要事能力。
牢牢把握深化零基預(yù)算改革的目標(biāo)任務(wù)
深化零基預(yù)算改革，既是引領(lǐng)發(fā)展的“立”，也是立足當(dāng)前的“破”，更是著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)的“改”。必須瞄準(zhǔn)目標(biāo)、全面推進(jìn)，確保盡快落到實(shí)處、達(dá)成實(shí)效。
把準(zhǔn)“一個(gè)目標(biāo)”。就是要通過(guò)零基預(yù)算改革，提升財(cái)政管理科學(xué)性，提升預(yù)算安排精準(zhǔn)性，提升風(fēng)險(xiǎn)防控有效性，推動(dòng)財(cái)政高質(zhì)量發(fā)展。工作部署上，迅速將改革要求落實(shí)到2025年預(yù)算編制，全面構(gòu)建有保有壓、突出重點(diǎn)、統(tǒng)籌有力、講求績(jī)效的預(yù)算安排機(jī)制。實(shí)施范圍上，省市縣三個(gè)層級(jí)全面推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)各類財(cái)政資金全面覆蓋。
把好“三個(gè)原則”。就是堅(jiān)持以零為基、以事定錢、以效促用，深化零基預(yù)算改革。堅(jiān)持“以零為基”，強(qiáng)化量入為出、量力而行，打破基數(shù)觀念和支出固化格局，結(jié)合財(cái)力狀況、輕重緩急、實(shí)際需求、績(jī)效情況等多方面因素，在綜合平衡基礎(chǔ)上編制預(yù)算。堅(jiān)持“以事定錢”，以事為預(yù)算的基礎(chǔ)，統(tǒng)籌各類財(cái)政資源，讓資金跟著項(xiàng)目走、項(xiàng)目跟著政策走，建立大事要事保障清單，厘清支出安排順序。堅(jiān)持“以效促用”，花錢必問(wèn)效、無(wú)效必問(wèn)責(zé)，將績(jī)效管理嵌入預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過(guò)程，構(gòu)建事前、事中、事后監(jiān)督閉環(huán)系統(tǒng)，做到“政策項(xiàng)目有評(píng)估、預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有應(yīng)用”。
把握“四個(gè)統(tǒng)籌”。推進(jìn)零基預(yù)算改革，要統(tǒng)籌好專項(xiàng)、跨層級(jí)、跨部門以及單位資金，最大力度集中財(cái)力辦大事。一是加強(qiáng)專項(xiàng)資金統(tǒng)籌。數(shù)量上，嚴(yán)格控制專項(xiàng)資金數(shù)量，一般不得新設(shè)專項(xiàng)資金；體量上，合理確定專項(xiàng)資金規(guī)模，做到能增能減；質(zhì)量上，推進(jìn)專項(xiàng)資金深度整合，統(tǒng)籌合理設(shè)置專項(xiàng)資金。二是加強(qiáng)跨層級(jí)資金統(tǒng)籌。一方面，對(duì)跨層級(jí)、跨區(qū)域的共同財(cái)政事權(quán)事項(xiàng)，根據(jù)支出責(zé)任分級(jí)共擔(dān)，上級(jí)不得隨意“點(diǎn)菜”讓下級(jí)“買單”；另一方面，市縣在落實(shí)約束性任務(wù)基礎(chǔ)上，將本領(lǐng)域本級(jí)財(cái)力和上級(jí)資金統(tǒng)籌使用，發(fā)揮資金合力。三是加強(qiáng)跨部門資金統(tǒng)籌。做好“存量”文章，統(tǒng)籌重大部署相關(guān)領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)資金保障，統(tǒng)籌支持方向相近的專項(xiàng)資金，實(shí)現(xiàn)目標(biāo)共商、政策共定、項(xiàng)目共管。四是加強(qiáng)單位資金統(tǒng)籌。單位資金也是公共資金，不是單位的“自留地”，必須全部納入預(yù)算，統(tǒng)籌做好支出管理。
把牢“五個(gè)重點(diǎn)”。推進(jìn)零基預(yù)算改革，必須針對(duì)財(cái)政管理薄弱環(huán)節(jié)，加強(qiáng)財(cái)政管理工作。一是聚焦配套制度集成。將零基預(yù)算要求貫穿預(yù)算編制、執(zhí)行全過(guò)程，建立健全過(guò)緊日子、預(yù)算執(zhí)行約束、專項(xiàng)資金管理、財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)體系等配套制度，構(gòu)建完備的制度體系，確保改革系統(tǒng)集成、整體推進(jìn)。二是聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域攻堅(jiān)。省級(jí)層面，深入推進(jìn)高等教育領(lǐng)域沉淀資金盤活、財(cái)政科研專項(xiàng)統(tǒng)籌、產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策清理轉(zhuǎn)型、信息化項(xiàng)目統(tǒng)管、資產(chǎn)與預(yù)算管理聯(lián)動(dòng)“五大攻堅(jiān)行動(dòng)”；市縣層面結(jié)合自身實(shí)際，確定重點(diǎn)攻堅(jiān)領(lǐng)域，著力解決突出問(wèn)題。三是聚焦財(cái)政審計(jì)聯(lián)動(dòng)。建立常態(tài)化財(cái)審聯(lián)動(dòng)閉環(huán)管理機(jī)制，財(cái)政部門立足“把關(guān)守口”職能，審計(jì)部門強(qiáng)化“經(jīng)濟(jì)衛(wèi)士”定位，針對(duì)重大政策、重點(diǎn)項(xiàng)目開展審計(jì)和財(cái)會(huì)監(jiān)督，將平臺(tái)、園區(qū)財(cái)政管理納入監(jiān)管范圍；對(duì)于審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，財(cái)政部門跟進(jìn)督促，財(cái)審聯(lián)動(dòng)推動(dòng)整改落實(shí)。四是聚焦增量政策落實(shí)。今年中央先后出臺(tái)了一系列增量政策，置換債是重頭戲，必須積極對(duì)接，抓好落實(shí)。債券資金到位后，優(yōu)先置換非標(biāo)剛兌、高息債務(wù)，抓緊償還政府拖欠企業(yè)賬款，不得擠占挪用，不得“優(yōu)親厚友”“留高還低”，更不得等靠躺平，切實(shí)將中央增量政策用好用足，確保完成既定化債任務(wù)。五是聚焦財(cái)政科學(xué)管理。通過(guò)強(qiáng)化全流程的業(yè)務(wù)管理、全鏈條的收入管理、全方位的風(fēng)險(xiǎn)防控、全口徑的債務(wù)監(jiān)管，找短板、堵漏洞、挖潛力，全面提升財(cái)政管理的科學(xué)性、規(guī)范性，確保財(cái)政資金到哪里，財(cái)政的科學(xué)管理就要跟進(jìn)到哪里。
壓緊壓實(shí)零基預(yù)算改革責(zé)任
深化零基預(yù)算改革觸動(dòng)利益深，涉及面廣，必須對(duì)標(biāo)改革要求，以動(dòng)真碰硬的勇氣、敢打必勝的信心，凝聚各方合力，堅(jiān)決打贏零基預(yù)算改革這場(chǎng)硬仗。
主動(dòng)擔(dān)當(dāng)作為。建立省級(jí)工作機(jī)制，切實(shí)強(qiáng)化定期調(diào)度、情況研判、問(wèn)題破解，確保改革有條不紊向前推進(jìn)。將深化零基預(yù)算改革作為市州財(cái)稅體制改革“頭號(hào)工程”，政府主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓，分管領(lǐng)導(dǎo)靠前指揮。各級(jí)財(cái)政部門切實(shí)扛牢責(zé)任，倒排工期、能快則快，確保實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)。
凝聚工作合力。財(cái)政部門發(fā)揮好牽頭組織作用，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)部門工作指導(dǎo)，健全完善配套制度，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)流、資金流、信息流貫通融合。其他部門作為零基預(yù)算實(shí)施主體，必須切實(shí)轉(zhuǎn)變預(yù)算編制和執(zhí)行理念，堅(jiān)決不能“打小算盤”“穿新鞋走老路”，確保改革步調(diào)一致。省財(cái)政廳會(huì)同相關(guān)省直部門，制定預(yù)算評(píng)審、項(xiàng)目申報(bào)、績(jī)效評(píng)價(jià)、賬戶清理等全流程工作指南，進(jìn)一步提升改革的可操作性、可落地性。
強(qiáng)化督促問(wèn)效。密切跟蹤工作進(jìn)展情況，加大監(jiān)督檢查力度，既鼓勵(lì)因地制宜創(chuàng)新探索，及時(shí)總結(jié)推廣有益經(jīng)驗(yàn)；又強(qiáng)化自上而下的剛性要求，對(duì)改革推進(jìn)滯后市縣重點(diǎn)督辦，并視情開展“回頭看”，形成落實(shí)閉環(huán)機(jī)制，確保改革方向不偏離、任務(wù)不落空。
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