湖南省人民政府關于全面深化零基預算改革的指導意見
湘政發〔2024〕14號
各市州、縣市區人民政府，省政府各廳委、各直屬機構：
為全面貫徹黨的二十屆三中全會精神，深入落實省委十二屆七次全會部署，健全預算管理制度，深化零基預算改革，強化重大戰略任務和基本民生財力保障，現提出如下指導意見。
一、改革目標
堅持問題導向、破立并舉，按照破基數、破邊界、立觀念、立事項、立優先序、立標準、立方法、立績效的原則，從編制2025年預算起，在全省范圍內全面深化零基預算改革，到2026年初步構建有保有壓、突出重點、統籌有力、講求績效的預算安排機制，強化預算執行剛性約束，切實提升財政政策資金效能，為奮力譜寫中國式現代化湖南篇章提供堅實保障。
二、重點任務
（一）改革預算編制方式
1. 制定大事要事保障清單。各級政府要全面清理評估現行支出政策和項目，堅決取消執行到期、無必要實施的政策和項目，整合歸并零散碎片、性質相近的政策和項目，調整優化超出財政承受能力、難以落實、效益不高的政策和項目。在此基礎上，各級財政部門會同相關部門圍繞黨中央、國務院和省委、省政府決策部署，制定本級年度大事要事保障清單，明確保障內容、政策標準、實施期限、支出責任等。大事要事保障清單與年度預算同步制定，根據重點工作任務、資金使用績效和國家有關政策等情況動態調整。
2. 樹立以事定錢的預算編制原則。全面打破預算安排和資金分配“基數”，按照“先定事后定錢”的原則，結合年度大事要事保障清單和財力可能，以零為起點編制預算。財政保障能力較強、改革基礎較好的地區，可采取“壓減總量、調整結構”方式優化預算安排，大力壓減非重點非剛性非急需支出，加大重點領域保障力度。
3. 分類確定支出預算編制方法。保基本民生支出預算按照政策標準、對象數量、支出責任等因素編制。保工資支出預算按照工資支出政策標準和財政供養人數等因素據實編制。保運轉支出預算主要采取定員定額方法編制。政府債務還本付息支出預算根據債務余額、利率、到期本金等因素編制。事業發展支出預算以黨委、政府決策部署和事業發展目標為導向，根據本級財政可承受能力，量入為出統籌安排。
4. 嚴明支出預算安排順序。全面梳理本級可統籌使用的各項財力來源，按以下五級優先序安排支出預算：“三保”支出（保基本民生、保工資、保運轉支出），政府債務還本付息支出，年度大事要事保障清單事項支出，部門必須開展的一般性事業發展支出，其他支出。前序支出未足額保障的，不得安排后序支出。根據各類支出特點相應匹配財力來源，確保“三保”支出和地方政府債務付息支出有穩定的經常性財力支撐，防范財政運行風險。
（二）加強財政資源統籌
5. 加強專項資金統籌。嚴格控制專項資金數量，新增工作任務所需資金原則上通過既有專項資金解決，一般不新設專項資金。合理確定專項資金規模，根據事業發展需要動態調整，能增能減。推進專項資金深度整合，相關部門每年應會同財政部門，根據年度工作任務目標制定專項資金安排總體方案，明確具體支出方向和金額，報本級人民政府審批，不得按內設機構固化支出結構，杜絕各管一塊“自留田”現象。在落實上級約束性目標任務基礎上，部門應將上級轉移支付與同領域本級專項資金統籌安排，統一制定資金分配方案，合力支持事業發展。
6. 加強跨部門資金統籌。對黨委、政府部署的重大規劃、重點工程、重要任務，相關部門要及時提出具體任務清單和資金需求，財政部門牽頭制定資金籌措方案，優先通過統籌相關領域專項資金保障，確有不足的通過新增預算保障。對跨級次、跨區域的共同財政事權事項，根據支出責任實行省、市、縣分級共擔。對分屬不同部門但支持方向相近的專項資金，探索建立部門協同聯動機制，明確牽頭主管部門，推動目標共商、政策共定、項目共管，避免重復投入。
7. 加強單位資金統籌。按照“收入一個籠子、支出一個口子、預算一個盤子”的原則，將部門和單位取得的事業收入、經營收入等各類單位資金全部納入部門或單位預算管理，未納入預算管理的不得安排支出。合理安排資金使用順序，單位資金可以滿足部門和單位支出需要時，不得申請新增財政撥款。
（三）深化配套制度改革
8. 建立健全財政支出標準體系。加快推進財政支出標準建設，構建以基本支出標準、項目支出標準、基本公共服務支出標準、資產管理標準為主體的財政支出標準體系，使支出標準成為預算安排的基礎依據。基本支出標準采取人均定額、物均定額、按比例計提等方法制定。項目支出標準根據行業類別、項目類型分類制定。基本公共服務支出標準根據國家基礎標準、公共服務狀況、支出成本差異、財政承受能力等因素制定。資產管理標準根據資產配置量、耗用量、更新周期、采購價格等因素制定。支出標準制定應實事求是、量力而行，根據經濟社會發展、物價變動和財力變化等因素適時調整。
9. 推進項目全生命周期管理。預算支出全部以項目形式納入預算項目庫，入庫項目應具備政策依據、實施期限、績效目標等要素，未入庫項目不得安排預算。各部門作為項目管理主體，要提前研究謀劃、常態化開展項目儲備，于每年6月30日前啟動下年度項目儲備工作，加強項目入庫、排序、調整、退出全流程管理，對長期未安排預算的項目應定期清理出庫，實施進度緩慢、難以達到預期的項目應及時調整，并相應調減或取消預算安排。
10. 實施重大項目預算評審。完善預算評審制度，需申請預算安排的重大項目、技術復雜專業性項目，應事先開展預算評審，具體評審辦法由各級財政部門根據實際情況制定。相關部門要及時提供項目資料，并對資料真實性、合規性負責。財政部門要強化事前功能評估，重點審核項目必要性、可行性、完整性和預算合規性、合理性、經濟性。項目預算評審結果作為預算安排的重要依據。對虛報數據和資金需求的部門，酌情核減部門預算。
11. 提升預算績效管理質效。優化制度設計，將績效管理嵌入預算編制、執行、監督全過程，做到“政策項目有評估、預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有應用”。加強公共服務、轉移支付資金、重大投資項目和國有資本資源資產使用等重點領域績效管理，探索成本預算績效管理。強化績效評價結果運用，評價結果作為安排預算、完善政策、改進管理的重要依據。
（四）嚴格規范預算管理
12. 統一預算分配權。將依托行政權力、政府信用、國有資源資產獲取的收入全部納入政府預算管理。除法律有明確規定外，不得將支出預算安排與財政收支、生產總值的規模或增幅掛鉤，不得與專項收入、罰沒收入、國有資源（資產）有償使用收入等非稅收入掛鉤。合理劃分各級政府間財政事權和支出責任，上級不得以考核評比、下達任務、要求配套等任何形式，變相增加下級支出責任。
13. 硬化預算執行約束。將習慣過緊日子作為預算管理長期方針，堅決防止脫離實際亂提要求、亂表態、亂花錢、亂開口子。嚴格執行經人大批準的預算，非經法定程序不得調整。預算執行中一般性增支需求，原則上通過調整預算結構解決。加強國庫暫付款管理，“三保”和債務還本付息等剛性支出壓力較大的市州、縣市區，不得新增國庫暫付款。
14. 大力盤活存量資金。進一步規范結轉結余資金管理，除中央明確要求專款專用的經費和按規定保留的科研經費外，部門人員經費、運轉經費等基本支出原則上不予結轉；項目支出當年無需使用的可提前收回預算，確有必要的最多辦理一次結轉；其他結轉結余資金全部收回預算。全面清理財政專戶，撤銷未經財政部批準設置的財政專戶，結存資金上繳國庫或按規定處置，合規設置的財政專戶要定期核對賬務，除中央有明確規定外，專戶利息和結轉一年以上資金（不含收取的學費、保教費等）及時上繳國庫。規范開設單位實有資金賬戶，未按規定備案登記設置的單位實有資金賬戶視同“小金庫”處理，實有資金賬戶中的沉淀閑置和低效無效的單位資金及時上繳國庫。
15. 構建財審聯動管理閉環。針對重大財政支出政策、重點項目資金、資金資源密集部門開展重點審計和財會監督，加強財政、園區、平臺“三本賬”全口徑監管，加大監督檢查結果運用力度，強化監督結果與制度建設、預算安排、財政資金和新增債務限額分配掛鉤，構建指標共商、信息共享、成果共用、整改共促的管理閉環，切實嚴肅財經紀律。
三、組織保障
各級各部門要提高思想認識，把深化零基預算改革作為深化財稅體制改革的重要內容，以改革創新精神和動真碰硬勇氣狠抓改革措施落實。省、市、縣三級建立深化零基預算改革工作機制，負責研究改革相關重大事項，協調解決改革中遇到的突出困難和問題。財政部門牽頭深化零基預算改革工作，加強對相關部門的工作指導，健全完善配套制度，將相關制度嵌入預算管理一體化系統，實現業務流、資金流、信息流貫通融合。其他部門作為零基預算實施主體，要切實轉變預算編制和執行理念，加強內部統籌協調，確保改革取得實效。
湖南省人民政府
2024年11月19日
（此件主動公開）
湘公網安備：43010302000524號
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